《天然林保護修復(fù)制度方案》權(quán)威解讀

近日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《天然林保護修復(fù)制度方案》（以下簡稱《制度方案》）。國家林業(yè)和草原局副局長李樹銘就《制度方案》有關(guān)問題進行了解讀。

《制度方案》發(fā)布的背景及意義

《制度方案》是貫徹落實習(xí)近平生態(tài)文明思想的重要成果，是黨中央、國務(wù)院對林業(yè)草原工作的最新部署，是指導(dǎo)天然林保護修復(fù)工作的綱領(lǐng)性文件。全面保護天然林，充分體現(xiàn)了人與自然和諧共生、讓森林休養(yǎng)生息，踐行了保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，展示了我國應(yīng)對全球氣候變化的貢獻和自信，對于建設(shè)生態(tài)文明和美麗中國、實現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展具有重大意義。

天然林指天然起源的森林，包括自然形成與人工促進天然更新或者萌生所形成的森林。天然林是森林資源的主體和精華，是自然界中群落最穩(wěn)定、生態(tài)功能最完備、生物多樣性最豐富的陸地生態(tài)系統(tǒng)，是維護國土安全最重要的生態(tài)屏障。天然林是建設(shè)美麗中國的根基，保護好天然林是建設(shè)美麗中國的必然要求。

我國現(xiàn)有天然林資源29.66億畝，占全國森林面積的64%、森林蓄積的83%以上。1998年黨中央、國務(wù)院決定實施天然林資源保護工程，標(biāo)志著我國林業(yè)從以木材生產(chǎn)為主向以生態(tài)建設(shè)為主轉(zhuǎn)變。20年來特別是黨的十八大以來，我國不斷加大天然林保護力度，全面停止天然林商業(yè)性采伐，實現(xiàn)了全面保護天然林的歷史性轉(zhuǎn)折，取得了舉世矚目的成就。

習(xí)近平總書記對天然林保護高度重視，多次作出重要指示。他指出“森林是我們從祖宗繼承來的，要留傳給子孫后代,上對得起祖宗,下對得起子孫。”“上世紀(jì)90年代末，我們在長江上游、黃河上中游以及東北、內(nèi)蒙古等地實行了天保工程，效果是顯著的。要研究把天保工程范圍擴大到全國，爭取把所有天然林都保護起來。眼前會增加財政支出，也可能減少一點國內(nèi)生產(chǎn)總值，但長遠是件功德無量的事”。在黨的十九大報告中，習(xí)近平總書記明確要求“完善天然林保護制度”。這些重要指示，為全面保護天然林指明了方向、提供了遵循。

我國天然林保護雖然取得顯著成效，但也存在許多困難和問題，與黨中央、國務(wù)院的要求和廣大人民群眾的需要有很大的差距。由于長期過度采伐利用，加之林木生長慢、周期長，森林生態(tài)系統(tǒng)和功能的恢復(fù)需要一個比較長的過程，至少需要50年甚至更長的時間，否則前功盡棄。天然林保護為全面推進國有林區(qū)和國有林場改革提供了有力支撐，沒有天然林保護就難有重點國有林區(qū)的穩(wěn)定和全國國有林場改革的順利推進。在天保工程二期即將結(jié)束之際，中央出臺《制度方案》，非常必要，意義重大，正當(dāng)其時，必將推進天然林保護事業(yè)再上新臺階。

我國天然林資源保護工程實施20多年取得的成效、經(jīng)驗以及存在的問題

1998年，長江松花江流域特大洪災(zāi)發(fā)生后，黨中央、國務(wù)院在長江上游、黃河上中游地區(qū)及東北內(nèi)蒙古等重點國有林區(qū)啟動實施了天然林資源保護工程。黨的十八大以來，進一步加大了保護力度，全面停止天然林商業(yè)性采伐。截至2018年底國家投入天保工程資金達4000多億元，建立了比較完備的森林管護體系，19.44億畝天然喬木林得以休養(yǎng)生息，工程區(qū)95.6萬富余職工得到妥善安置，其中67萬人長期穩(wěn)定就業(yè)。

一是天然林資源恢復(fù)性增長持續(xù)加快，實現(xiàn)了森林面積和蓄積雙增長。通過20年保育結(jié)合，全國天然林面積凈增4.28億畝，天然林蓄積凈增37.75億立方米，工程區(qū)累計完成公益林建設(shè)任務(wù)2.95億畝；2011-2018年還在工程區(qū)開展中幼林撫育2.19億畝以及后備資源培育1220萬畝。目前多個省區(qū)森林覆蓋率已經(jīng)達到或接近60%。

二是森林蓄水保土能力顯著增強，保障了大江大河安瀾。四川省率先實施天保工程，根據(jù)該省2013年的水利普查數(shù)據(jù)與2003年對比，水土流失面積減少了10.03萬平方公里。2018年長江干流斷面水質(zhì)優(yōu)良比例達到79.3%。河南省花園口水文站監(jiān)測結(jié)果表明，黃河含沙量2016年比2000年減少了90%。

三是野生動植物生存環(huán)境極大改善，為創(chuàng)建以國家公園為主體的自然保護地體系奠定了良好基礎(chǔ)。天保工程區(qū)退化的森林植被逐步得到恢復(fù)和重建，生物多樣性日益豐富，海南長臂猿從1998年的7只發(fā)展到了29只，祁連山雪豹活動范圍向東擴大了100多公里，已消失多年的金錢豹等珍禽異獸頻繁出現(xiàn)。

四是森林碳匯能力大幅度提升，很好地發(fā)揮了森林減排作用。森林資源清查顯示，我國森林植被總碳儲量89.8億噸，其中80%以上的貢獻來自于天然林。我國政府承諾到2020年在2005年基礎(chǔ)上新增森林蓄積13億立方米，僅天保工程近5年已貢獻13.75億立方米。

五是工程區(qū)經(jīng)濟迅速轉(zhuǎn)型，為生態(tài)扶貧做出了顯著貢獻。工程區(qū)實現(xiàn)了從以木材生產(chǎn)為主向生態(tài)建設(shè)和資源綜合利用快速轉(zhuǎn)變，林業(yè)一、二、三產(chǎn)業(yè)比重由2003年的86:3:11調(diào)整為2017年的37:28:35。帶動上百萬林農(nóng)就近就業(yè)，國有林區(qū)職工年均工資已提高到4.7萬元，基本養(yǎng)老和基本醫(yī)療保險參保率達95%。

六是天保支持政策日趨完備，有力支撐了重點國有林區(qū)國有林場改革。重點國有林區(qū)依托天保工程政策和資金，穩(wěn)步推動政企、政事、事企、管辦“四分開”和社會職能移交。全國4800多個國有林場有三分之一以上在天保工程區(qū)內(nèi)，隨著天然林保護擴大到全國，都納入了天保政策支持范圍。

總之，天保工程是根治我國生態(tài)環(huán)境惡化的重大生態(tài)保護修復(fù)工程，是尊重自然、順應(yīng)自然、保護自然的標(biāo)志性工程，也是重要的民生工程。實施這項偉大工程，使我國林業(yè)擺脫了“資源危機、經(jīng)濟危困”的困局，走上了綠水青山就是金山銀山的康莊大道。天保工程的實施，是中國林業(yè)發(fā)展史上的一大壯舉，也是世界林業(yè)建設(shè)史上的重大事件。

在推進全面保護天然林的歷程中，我們也積累了一些寶貴經(jīng)驗：一是始終堅持以保護森林資源為首要任務(wù)。加強天然林保護、讓森林休養(yǎng)生息成為生態(tài)建設(shè)最關(guān)鍵、最經(jīng)濟、最有效的途徑。二是始終堅持不斷完善政策。天然林保護具有很強的公益性，要堅持政府主導(dǎo)，不斷完善扶持政策，增加投入。三是始終堅持以人民為中心的根本要求。保護天然林，要牢牢把握保護森林資源和解決民生兩大主題。四是始終堅持提升管理能力。要強化組織領(lǐng)導(dǎo)，形成用最嚴(yán)格制度、最嚴(yán)密法治保護天然林的長效機制。

我國天然林由于長期過度采伐，數(shù)量少、質(zhì)量差、退化嚴(yán)重、分布不平衡，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，是生態(tài)文明和美麗中國建設(shè)的短板，全面保護和系統(tǒng)恢復(fù)天然林還面臨許多問題。主要問題是：全國仍有2億多畝集體和個人所有天然商品林因財力因素未安排停伐管護補助；整體投入補助標(biāo)準(zhǔn)偏低，林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后；保護制度不健全，應(yīng)對保護與利用的矛盾缺乏強有力的法律支撐；重點國有林區(qū)管理體制不順；天然林管護基礎(chǔ)工作薄弱，科技創(chuàng)新能力不足。

《制度方案》關(guān)于天然林保護修復(fù)的政策與措施的創(chuàng)新點

《制度方案》提出了天然林保護修復(fù)的總體要求、重大舉措和支持保障政策，對天然林保護工作作出了頂層設(shè)計。《制度方案》在與現(xiàn)有政策做好銜接的基礎(chǔ)上，力爭改革創(chuàng)新，注重提升措施的可操作性和政策的含金量。主要創(chuàng)新點體現(xiàn)在“一個定位”“四項機制”和“五項重點任務(wù)”上。

一個定位：確立天然林保護是生態(tài)文明建設(shè)中一項具有根本性、全局性、關(guān)鍵性的重大任務(wù)，是廣大人民群眾共同參與、共同建設(shè)、共同受益的事業(yè)，是一項長期的任務(wù)，要一代代抓下去。

四項機制：一是強調(diào)切實加強黨對天然林保護修復(fù)工作的領(lǐng)導(dǎo)；二是實行天然林保護與公益林管理并軌；三是要求優(yōu)化天然林保護修復(fù)資金支出結(jié)構(gòu)，實行績效管理；四是將天然林保護從周期性、區(qū)域性的工程措施逐步轉(zhuǎn)向長期性、全面性的公益性事業(yè)。

五項重點任務(wù)：一要全面總結(jié)評估天然林資源保護二期工程執(zhí)行情況，繼續(xù)實施好天保二期工程；二要高度重視研究編制全國天然林保護修復(fù)中長期規(guī)劃，開展省級規(guī)劃、市縣級實施方案編制；三要以提高天然林質(zhì)量為核心，更加重視天然林修復(fù)工作和科技支撐；四要抓緊研究制定天然林保護條例，指導(dǎo)制定天然林保護地方性法規(guī)規(guī)章；五要大力推進國有林區(qū)改革，加快剝離辦社會職能，實現(xiàn)國有林區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

《制度方案》關(guān)于天然林保護修復(fù)的總體要求

天然林保護修復(fù)工作，必須以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，牢固樹立“綠水青山就是金山銀山”理念，建立全面保護、系統(tǒng)恢復(fù)、用途管控、權(quán)責(zé)明確的天然林保護修復(fù)制度體系，維護天然林生態(tài)系統(tǒng)的原真性、完整性，促進人與自然和諧共生，為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國、實現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢奠定良好生態(tài)基礎(chǔ)。

《制度方案》明確了四項基本原則，即堅持全面保護，突出重點，把所有天然林都保護起來，同時確定天然林保護重點區(qū)域，實行天然林保護與公益林管理并軌；堅持尊重自然，科學(xué)修復(fù)，統(tǒng)籌山水林田湖草治理，全面提升生態(tài)服務(wù)功能；堅持生態(tài)為民，保障民生，保障林權(quán)權(quán)利人和經(jīng)營主體的合法權(quán)利，確保廣大林區(qū)職工和林農(nóng)與全國人民同步進入全面小康社會；堅持政府主導(dǎo)，社會參與，形成全社會共抓天然林保護的新格局。

《制度方案》對全國天然林保護修復(fù)提出了三個階段性目標(biāo)任務(wù)：到2020年，實現(xiàn)“把所有天然林都保護起來”目標(biāo)，基本建立天然林保護修復(fù)各項制度；到2035年，天然林面積保有量穩(wěn)定在2億公頃左右，質(zhì)量實現(xiàn)根本好轉(zhuǎn)，為基本實現(xiàn)美麗中國目標(biāo)提供有力支撐；到本世紀(jì)中葉，全面建成以天然林為主體的健康穩(wěn)定、布局合理、功能完備的森林生態(tài)系統(tǒng)，為建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強國打下堅實生態(tài)基礎(chǔ)。

《制度方案》就天然林保護修復(fù)提出的重大舉措

一是完善天然林管護制度。在對全國所有天然林實行保護的基礎(chǔ)上，依據(jù)國土空間規(guī)劃劃定的生態(tài)保護紅線以及生態(tài)區(qū)位重要性等指標(biāo)，確定天然林保護重點區(qū)域，實行分區(qū)施策。建立天然林保護行政首長負責(zé)制和目標(biāo)責(zé)任考核制。根據(jù)天然林保護修復(fù)規(guī)劃、實施方案、管護責(zé)任協(xié)議書，逐級分解落實天然林保護修復(fù)責(zé)任與任務(wù)。加強天然林管護站點建設(shè)、管護網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、災(zāi)害預(yù)警體系建設(shè)、護林員隊伍建設(shè)和共管機制建設(shè)。

二是建立天然林用途管制制度。全面停止天然林商業(yè)性采伐，讓森林休養(yǎng)生息。對納入保護重點區(qū)域的天然林，禁止生產(chǎn)經(jīng)營活動。開展撫育作業(yè)的，必須編制作業(yè)設(shè)計。同時，利用有利條件培育大徑材和珍貴樹種，維護國家木材安全。嚴(yán)管天然林地占用，嚴(yán)格控制天然林地轉(zhuǎn)為其他用途。對保護重點區(qū)域的天然林地，除國防建設(shè)、國家重大工程項目建設(shè)特殊需要外，禁止占用。

三是健全天然林修復(fù)制度。尊重自然規(guī)律，根據(jù)天然林演替和發(fā)育階段，科學(xué)實施修復(fù)措施，遏制天然林分退化，提高天然林質(zhì)量。逐步使天然次生林、退化次生林等生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)到一定水平。強化天然中幼林撫育，促進形成地帶性頂級群落。加強生態(tài)廊道建設(shè)。鼓勵在廢棄礦山、荒山荒地上逐步恢復(fù)天然植被。加強天然林修復(fù)科技支撐，加快完善天然林保護修復(fù)效益監(jiān)測評估制度，定期發(fā)布效益監(jiān)測評估報告。

四是落實天然林保護修復(fù)監(jiān)管制度。加大天然林保護年度核查力度，將天然林保護修復(fù)成效列入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計事項，作為地方黨委和政府及領(lǐng)導(dǎo)干部綜合評價的重要參考。發(fā)動群眾防控天然林災(zāi)害事件，對破壞天然林、損害社會公共利益的行為，依法提起民事公益訴訟。建立天然林資源損害責(zé)任終身追究制。

支持天然林保護修復(fù)的主要政策

《制度方案》首先保留了實施天保工程的全部財經(jīng)政策，在此基礎(chǔ)上提出了逐步完善和提高標(biāo)準(zhǔn)的措施和強化預(yù)算績效管理的要求，更加重視投資的差異化、精準(zhǔn)化。主要支持政策體現(xiàn)在三大方面：

在加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，統(tǒng)籌安排國有林區(qū)國有林場管護用房、供電、飲水、道路、通信等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強森林管護、森林防火、林業(yè)有害生物防治等方面現(xiàn)代化設(shè)施裝備建設(shè)，加大對天然林保護公益林建設(shè)和后備資源培育的支持力度。

在完善財政支持政策方面，統(tǒng)一天然林管護與國家級公益林補償政策。對集體和個人所有天然商品林中央財政繼續(xù)安排停伐管護補助，實現(xiàn)全覆蓋。逐步加大對天然林撫育的財政支持力度，不斷提升天然林質(zhì)量。繼續(xù)完善天然林資源保護工程森林管護、社會保險、政策性社會性支出、停伐及相關(guān)改革獎勵等補助政策。

在探索多元化投入機制方面，多渠道籌措天然林保護修復(fù)資金。鼓勵社會公益組織參與天然林保護修復(fù)。鼓勵公民、法人和其他組織通過捐贈、資助、認養(yǎng)等方式，從事天然林保護公益事業(yè)。鼓勵地方探索重要生態(tài)區(qū)位天然商品林贖買制度。

確保天然林保護修復(fù)實現(xiàn)目標(biāo)的保障措施

一是切實加強黨的領(lǐng)導(dǎo)。地方各級黨委和政府必須把天然林保護擺到突出位置，強化總體設(shè)計和組織領(lǐng)導(dǎo)。切實加強天然林保護修復(fù)工作機構(gòu)隊伍建設(shè)，保障經(jīng)費。國務(wù)院林業(yè)草原主管部門牽頭協(xié)調(diào)組織各有關(guān)部門研究解決天然林保護修復(fù)出現(xiàn)的新情況新問題，重大問題必須及時向黨中央、國務(wù)院報告。

二是完善依法保護。抓緊研究制定天然林保護條例。各地結(jié)合實際制定天然林保護地方性法規(guī)、規(guī)章，用最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治保護天然林。

三是抓緊編制規(guī)劃。加快研究編制全國天然林保護修復(fù)中長期規(guī)劃，明確全國天然林保護目標(biāo)、任務(wù)、措施和政策。省級政府必須編制天然林保護修復(fù)規(guī)劃，市縣級政府必須編制天然林保護修復(fù)實施方案，確定本行政區(qū)域天然林保護范圍、目標(biāo)和舉措。經(jīng)批準(zhǔn)的天然林保護修復(fù)規(guī)劃、實施方案不得擅自變更。

四是提高全民保護意識。天然林保護是廣大人民群眾共同參與、共同建設(shè)、共同受益的事業(yè)，是一項長期的任務(wù)，要一代一代抓下去。要培育愛林護林的生態(tài)道德和行為準(zhǔn)則，形成全社會共同保護天然林的良好氛圍。

下一步如何貫徹落實《制度方案》

《制度方案》是履行天然林保護修復(fù)職責(zé)的根本政策依據(jù)。把《制度方案》精神宣傳好、貫徹好，確保各項要求落到實處，是生態(tài)文明建設(shè)中一項十分緊要的任務(wù)。下一步，我們將積極會同相關(guān)部門從以下三個方面抓好貫徹落實。

一要做好政策解讀?！吨贫确桨浮吩诶^承20多年天然林保護好經(jīng)驗好做法的基礎(chǔ)上，提出了一系列新舉措和新政策，要通過多種媒體進行廣泛宣傳，發(fā)布權(quán)威政策解讀，提高全社會對《制度方案》重要意義的認識，增強貫徹實施的自覺性。

二要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。建立統(tǒng)一管理、分工負責(zé)、協(xié)同推進的天然林保護修復(fù)實施機制。加強綜合協(xié)調(diào)，做好統(tǒng)籌規(guī)劃、技術(shù)指導(dǎo)、監(jiān)測監(jiān)管、支持保障和培訓(xùn)工作。研究解決天然林保護修復(fù)工作中的新情況和跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域的重大問題，及時向黨中央、國務(wù)院報告，推動工作有序有力推進。

三要強化責(zé)任擔(dān)當(dāng)。地方各級黨委政府要切實擔(dān)當(dāng)盡責(zé)，抓緊建立天然林保護行政首長負責(zé)制和目標(biāo)責(zé)任考核制，著手編制天然林保護修復(fù)規(guī)劃、實施方案，統(tǒng)籌安排天然林保護修復(fù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，健全天然林保護修復(fù)機構(gòu)隊伍，真正把天然林保護修復(fù)工作落實到位。